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Machen wir das Beste aus dem Schmalspurkonvent.

von Thomas Benedikter

In der Geschichte der Südtiroler Autonomie gab es bisher wenig Bürgerbeteiligung. Seit Kriegsende lag das Ringen um die vom Pariser Vertrag feierlich zugesicherte Autonomie in den Händen der SVP, stellvertretend für die deutsche und ladinische Minderheit. Dafür hatte die SVP auch einen demokratischen Auftrag, die absolute Mehrheit der Wählerstimmen in Südtirol, die seit 1948 regelmäßig mit jeder Wahl erneuert wurde, bis 2013.

Zur “Paketautonomie” gab es keine institutionelle Bürgerbeteiligung. Die Entscheidungen fielen in den oberen Gremien der SVP oder auf der SVP-Landesversammlung, wie eben das JA zum Paket am 23. November 1969. Es folgte weder eine Abstimmung im Landtag noch eine Volksabstimmung. Auch die Umsetzung des Autonomiestatuts von 1972 blieb in der Hand einer kleinen Elite der SVP, genauso wie die Weiterentwicklung der Autonomie seit der Streitbelegung von 1992 Sache von einigen Abgeordneten in Rom, der SVP-Parteispitze und der Landeshauptleute blieb. Der Landtag und die Bürger waren nicht wirklich einbezogen.

Man muss auch daran erinnern, dass die jetzt 43 Jahre alte Paketautonomie gegen den Widerstand der italienischen Sprachgruppe in Südtirol, und die Verschiebung der Macht von der Region auf die beiden Provinzen gegen den Widerstand der Trentiner durchgesetzt werden musste. Erst in den Jahrzehnten danach hat sich in der italienischen Sprachgruppe mehrheitlich ein breiter Konsens zur neuen, echten Autonomie herausgebildet. Dieser Ausgleich zwischen den Sprachgruppen, die Kompromissfindung ist das Um und Auf jeder Weiterentwicklung der Autonomie. Die Zustimmung der Mehrheit der Italiener Südtirols zur Erweiterung und Vervollständigung der Territorialautonomie und zur Modernisierung einiger Regeln ist entscheidend, um das heutige Statut zu ergänzen. Ansonsten hat es die jeweilige Regierungspartei in der Hand, alles in Rom zu blockieren. Wohl kaum deutsche und ladinische Südtiroler sind gegen einen Ausbau der Autonomie, aber – wie Lucio Giudiceandrea treffend sagt – viele Italiener sind eben erst in der Paketautonomie angekommen und haben wenig Lust, gleich schon den Anschlusszug zu mehr Autonomie zu besteigen. Somit wird es vom interethnischen Verständigungs- und Überzeugungsprozess abhängen, ob man gemeinsam zugunsten einer vollständigen Autonomie vom Fleck kommt.

Eine deliberative Beteiligung der Bürger zum Autonomiestatut – das ist immerhin unsere Landesverfassung – hat es bisher noch nie gegeben. Nun hat sich die SVP nolens volens zu mehr direkter Beteiligung der Bürger durchgerungen, auch unter dem Druck der Parteienlandschaft, die viel pluralistischer ist als in den 1960ern. Um eine starke politische Legitimation durch die Bevölkerung für mehr Autonomiebefugnisse oder bestimmte Reformen des Statuts zu erreichen, hätte man allerdings einen echten Konvent, möglichst direkt von den Bürgern gewählt, mit breiteren Beteiligungsrechten schaffen müssen als den im Jänner 2016 beginnenden Schmalspurkonvent. Im Grunde ist dieser ein reiner Beirat und hätte ehrlicherweise auch so genannt werden müssen.

Beim jetzigen Verfahren zum sog. “Südtirol-Konvent” laut L.G. Nr. 3/2015 stand wohl eher das Verfahren des “Gemeinde-Leitbilds” Pate, also eine Art strukturierter Bürgerdialog, der zu keinen verbindlichen Ergebnissen führt. Ein Verfahren, das den Menschen Möglichkeiten öffentlicher Artikulation bietet, aber in den politischen Entscheidungsprozess nicht wirklich eingreift. Echte politische Mitbestimmung ist der SVP bekanntlich ein Gräuel, ansonsten hätte sie schon längst ein Direkte-Demokratie-Gesetz verabschiedet, das diesen Titel verdient. Man sollte sich vom Autonomiekonvent nicht zu viel erwarten, meinte denn LH Kompatscher, er wird wissen warum.

Für einen echten Konvent und echte Mitbestimmung des Landtags und der Bürgerschaft zum Autonomiestatut fehlt in Südtirol zudem ein wichtiges Element in unserer Verfassungsordnung: die Statutshoheit (autonomia statutaria), also die rechtliche Zuständigkeit des Landes, sich selbst ein Statut zu geben, im Einvernehmen mit dem Parlament und im Einklang mit der Verfassung. Derzeit kann nicht nur der Landtag, sondern auch der Regionalrat und das Parlament alles über den Haufen werfen oder ignorieren, was diese Konvente oder Beiräte (Trentino) als Empfehlungen formulieren.

Das Netzwerk für Partizipation gibt sich jetzt sehr begeistert von der neuen Chance auf Partizipation von unten. Doch auch eine deliberative Bürgerbeteiligung muss eine politische Wirkung anstreben, sonst riskiert man eine Art Synode, ja sogar einen Prozess, der hinter der partizipativen Qualität der Synode stecken bleibt. Mag gut gemeint sein, ist aber der demokratischen Mitbestimmung nicht würdig, die der Souverän in der Demokratie einfordern kann. In der Kirche weiß man vorab, dass Bischöfe und Papst immer das letzte Wort haben. In der Demokratie ist das nicht zwingend so. Die Mehrheit der Konventsmitglieder werden aber Personen sein, die den Mehrheitsparteien nahestehen oder diese vertreten.

Doch der sogenannte Südtirol-Konvent ist auch eine Chance: zum ersten Mal treffen sich Südtiroler und Südtirolerinnen aus allen Sprachgruppen zu einem längeren politischen Austausch über die Grundregeln und die Verfasstheit unserer Autonomie. Alle Interessierten können sich melden und ihre Vorstellungen zur Änderung und Ausbau der Autonomie äußern. Es wird ein Forum geschaffen, das eine sprachgruppenübergreifende Diskussion ermöglicht zwischen einfachen Bürgern im sogenannten Forum der Hundert, wie unter qualifizierten Konventsmitgliedern. Ihr Wort in der Abgeordneten Ohr! Es besteht die konkrete Möglichkeit, zu neuen, besseren und zeitgemäßeren Regelungen im großen Regelwerk Autonomie zusammenzufinden, vielleicht neue Lösungen zu finden, die zu einem besseren Zusammenleben und “Autonomie-Patriotismus” führen. Die Autonomie kann nämlich zum Wohle aller ausgebaut werden, das liegt eigentlich nur am politischen Willen in Südtirol und im italienischen Parlament.
Grundrechte Kohäsion+Inklusion Mitbestimmung Politik Recht Zentralismus Zuständigkeiten | Südtirolkonvent | Arno Kompatscher Thomas Benedikter | | Südtirol/o | SVP | Deutsch

10 replies on “Machen wir das Beste aus dem Schmalspurkonvent.”

Das Netzwerk für Partizipation gibt sich jetzt sehr begeistert von der neuen Chance auf Partizipation von unten. Doch auch eine deliberative Bürgerbeteiligung muss eine politische Wirkung anstreben, sonst riskiert man eine Art Synode, ja sogar einen Prozess, der hinter der partizipativen Qualität der Synode stecken bleibt. Mag gut gemeint sein, ist aber der demokratischen Mitbestimmung nicht würdig, die der Souverän in der Demokratie einfordern kann. In der Kirche weiß man vorab, dass Bischöfe und Papst immer das letzte Wort haben. In der Demokratie ist das nicht zwingend so.

Genau, Thomas: Es geht in deliberativen Prozessen um die politische Wirkung. Rechtlich verbindlich hingegen müss(t)en die Prozesse, nicht (unbedingt) die Ergebnisse sein. So gesehen, ist der partizipative Prozess im Konvent ein für Südtirol erst- & einmaliges Beispiel für die rechtliche Absicherung deliberativer Beteiligungsformen.
Die Qualität (und Legitimation) dieser Beteiligungsform explizit oder implizit daran zu messen, ob die erarbeiteten Ergebnisse unmittelbar rechtlich verbindlich sind, ist daher ein Totschlagargument.

Beim jetzigen Verfahren zum sog. “Südtirol-Konvent” laut L.G. Nr. 3/2015 stand wohl eher das Verfahren des “Gemeinde-Leitbilds” Pate, also eine Art strukturierter Bürgerdialog, der zu keinen verbindlichen Ergebnissen führt.

Ich weiß nicht, welche Erfahrungen du mit Leitbildern in privaten Organisationen und Gemeinden hast, aber das partizipative Verfahren im Konvent ist mit Sicherheit etwas grundlegend anderes. Nicht zuletzt, weil es sich in einen Mehrebenen-Prozess einbettet, den es in dieser Form in einer Gemeinde nicht gibt (auch nicht geben kann). Außerdem sind gerade Gemeindeleitbilder, je nach Methodik und lokalem politischen und gesellschaftlichen Referenzrahmen, unterschiedlich verbindlich. Das gilt natürlich nur, wenn du den Begriff der „Verbindlichkeit“ weiter, als nur rein rechtlich, fasst.

Es wird ein Forum geschaffen, das eine sprachgruppenübergreifende Diskussion ermöglicht zwischen einfachen Bürgern im sogenannten Forum der Hundert, wie unter qualifizierten Konventsmitgliedern.

Könntest du mir erklären, was BürgerInnen im Forum der 100 zu „einfachen“ BürgerInnen macht und Konventsmitglieder zu „qualifizierten“ Konventsmitgliedern?

Ich bin ebenfalls der Meinung, dass es beim Konvent eher um die politische Wirkung gehen muss. Demzufolge würde ich auch nicht sosehr den deliberativen Prozess, wie vor allem die repräsentative Demokratie am Ergebnis messen. Heißt: Wird »die Politik« fähig und willens sein, die aus dem Konvent hervorgehenden politischen Erkenntnisse in einen neuen Statutsentwurf zu gießen? Werden der Landtag, der Regionalrat und das römische Parlament diesen Entwurf genehmigen oder bis zur Unkenntlichkeit zusammenstutzen? Großen Optimismus habe ich ehrlich gesagt nicht, aber wir sollten die Gelegenheit nutzen und dann auch den nötigen Druck aufrecht erhalten, um die Umsetzung zu ermöglichen. Frei nach dem Motto: »Die Legalität ist nicht unveränderlich und muss sich dem demokratischen Willen anpassen — und nicht umgekehrt.«

Derweil scheint die SVP schon genau zu wissen, was beim Konvent herauskommen darf und wird. Obmann Philipp Achammer im heutigen TAZ-Interview:

[TAZ:] Angenommen, der Autonomiekonvent fordert mit großer Mehrheit eine Ausweitung des Zweitsprachenunterrichts. Kann sich die SVP davon überzeugen lassen?

[Achammer:] Nein, sicher nicht. Artikel 19 steht außer Frage, er muss in dieser Form weiter bestehen. Auch im Autonomiekonvent wird sich für eine Aufweichung keine Mehrheit finden. Alle Förderungen werden auf Basis dieser Grundsäule der Autonomie geschaffen.

Warum weiß der SVP-Obmann (wie der Interviewer Anton Rainer) auch gar nicht, dass der Konvent nicht nach dem Mehrheitsprinzip funktioniert?

Nur kurz zu zwei der gut begründeten Einwände, liebe Sabina. Unter „verbindlich“ verstehe ich ein Dokument, eine Resolution oder ein wie immer geartetes schriftliches Ergebnis, das die politischen Entscheidungsträger in ihrem Handeln bindet. Derartiges wird der „Konvent“ laut Landesgesetz Nr.3/2015 nicht liefern, sondern eben Empfehlungen, wie jeder andere der zahlreichen Beiräte im Land. Die Gemeindeleitbilder sind tatsächlich nur politisch verbindlich, nicht rechtlich, oft sehen sich die Gemeindeausschüsse der nachfolgenden Amtsperioden auch politisch nicht mehr an diese Leitbilder gebunden. Im Übrigen müsste man bei solchen Prozessen immer vorab Vorkehrungen fürs Monitoring treffen, denn das politische Gedächtnis ist oft kurz. Auch das fehlt beim „Konvent“.
Die Trentiner sind bezüglich der Benennung solcher Gremien ehrlicher und nennen ihriges auch tatsächlich „consulta“, statt großspurig „Konvent“. Es ist jedem einsichtig, dass ein demokratisch nicht legitimierter Beirat keine verbindlichen Entscheidungen treffen kann. Es muss allerdings den TeilnehmerInnen am „Konvent“ auch klar sein, dass die eigentlichen Entscheidungen und sogar die wichtigen Beratungsleistungen anderswo fallen (z.B. in der wirklich wichtigen regionalen Expertenkommission sowie in der 6er-Kommission, entschieden wird letztendlich in kleinsten Partei- und Regierungsgremien).
Dies ist aber nur einer der kritischen Aspekte dieses Beteiligungsverfahrens laut L.G. Nr.3/2015. Nur drei weitere konkrete Beispiele:
1. es fehlt ein Antragsrecht der BürgerInnen. Diese können sich zwar vermutlich beim Koordinationsbüro melden, aber wiederum unverbindlich. Der „Konvent“ wird nirgendwo verpflichtet, die Bürgeranträge zu behandeln;
2. es fehlt ein formales Recht zur Stellungnahme des Forums der 100. Dieses darf reden und 8 VertreterInnen in den „Konvent“ senden, darf nicht selbst ein Abschlussdokument demokratisch verabschieden.
3. es fehlen Formen der Konsultation der BürgerInnen allgemein, nirgendwo ist vorgesehen, zu erheben wie a) die Forumsteilnehmer, b) die WählerInnen zur Autonomiereform denken. Dies kann bei a) voll repräsentativ erfolgen, bei b) mit einer repräsentativen Stichprobe. Dieses einfache Verfahren fehlte auch beim Bürgerdialog zum Direkte-Demokratie-Gesetz, weshalb am Ende niemand wusste, wieviel Menschen was warum befürworten oder ablehnen.
Mich hat es nicht so irritiert, dass das Netzwerk für Partizipation die Latte für die Qualität der Partizipation an der Autonomiereform zu wenig hoch gelegt hatte. Selbst Kompatscher hat gesagt, man solle sich davon nicht zuviel erwarten. Bedenklich ist, dass Bürgerorganisationen für mehr Demokratie sich zu diesem Thema nicht gerührt haben. Wer nicht klare (und anspruchsvolle) Kriterien für politisch wirksame deliberative Beteiligung zur Hand nimmt, darf sich später nicht über die „Mitmachfallen“ beschweren.
Zu guter Letzt: „qualifizierte Konventsteilnehmer“, etwas unglücklicher Begriff, gebe ich zu. Gemeint war „nominierte oder gewählte Mitglieder des Konvents“, also demokratisch qualifiziert. Trotz allem wünsche ich allen Akteuren und Akteurinnen dieses Experiments gutes Gelingen.

Mich hat es nicht so irritiert, dass das Netzwerk für Partizipation die Latte für die Qualität der Partizipation an der Autonomiereform zu wenig hoch gelegt hatte. (…) Bedenklich ist, dass Bürgerorganisationen für mehr Demokratie sich zu diesem Thema nicht gerührt haben. Wer nicht klare (und anspruchsvolle) Kriterien für politisch wirksame deliberative Beteiligung zur Hand nimmt, darf sich später nicht über die “Mitmachfallen” beschweren.

Das Gesetz zum Konvent wurde von der politischen Mehrheit im Südtiroler Landtag verabschiedet, nicht vom Netzwerk für Partizipation, das lediglich seine Prozessempfehlungen eingebracht hat. Die Qualität dieses Prozesses wird unter anderem auch von dessen Verlaufsgestaltung abhängen, die nicht ausschließlich durch die im Gesetz formal vorgegebene Struktur bedingt ist. Viele Aspekte, die du ansprichst, sind gesetzlich gar nicht geregelt und die Annahme, dass sie deshalb im Zweifelsfall qualitativ schlecht (sprich den Grundsätzen wirksamer Partizipation zuwiderlaufend) umgesetzt werden, kann ich nicht teilen.
Aus deinem Zitat leite ich ab, dass das Netzwerk für Partizipation keine „Bürgerorganisation für mehr Demokratie“ ist?

Hier auch noch einige Einwände von mir:

Dafür hatte die SVP auch einen demokratischen Auftrag, die absolute Mehrheit der Wählerstimmen in Südtirol, die seit 1948 regelmäßig mit jeder Wahl erneuert wurde, bis 2013.

Das ist allerdings ein eher schwacher demokratischer Auftrag, denn bei Sachfragen ist es häufig so, dass eine mehrheitlich gewählte (und dann möglicherweise in Ermangelung einer glaubwürdigen Alternative bestätigte) Partei anders entscheidet, als die Bevölkerung in einem Referendum entscheiden würde. Letztes Beispiel war das Bürgerbeteiligungsgesetz, das vor rund einem Jahr versenkt wurde. Und demnächst werden die BürgerInnen möglicherweise gegen den Willen der SVP die Flugplatzerweiterung ablehnen. Eine so grundsätzliche Entscheidung wie die Annahme des Pakets hätte wohl unbedingt einer Bestätigung durch die Bevölkerung bedurft.

Man muss auch daran erinnern, dass die jetzt 43 Jahre alte Paketautonomie gegen den Widerstand der italienischen Sprachgruppe in Südtirol, und die Verschiebung der Macht von der Region auf die beiden Provinzen gegen den Widerstand der Trentiner durchgesetzt werden musste.

Da es zu keinem Referendum kam, kann man aber auch nicht sagen, ob die Paketautonomie nicht gegen den Mehrheitswillen in der deutschen und ladinischen Sprachgruppe durchgesetzt wurde.

Die Zustimmung der Mehrheit der Italiener Südtirols zur Erweiterung und Vervollständigung der Territorialautonomie und zur Modernisierung einiger Regeln ist entscheidend, um das heutige Statut zu ergänzen. Ansonsten hat es die jeweilige Regierungspartei in der Hand, alles in Rom zu blockieren.

Leider hat es die jeweilige Regierungspartei in Rom sowieso in der Hand, alles zu blockieren. Mit oder ohne die Zustimmung der italienischen Sprachgruppe in Südtirol.

Anders als die Verfassung eines unabhängigen Staates Südtirol ist das Autonomiestatut vor allem ein Schutzinstrument für die sprachlich-kulturellen nationalen Minderheiten. Dessen unbeschadet bin auch ich der Meinung, dass wir nach dem größtmöglichen Konsens streben müssen, wofür der Konvent m. E. gute Voraussetzungen bietet.

Das ist allerdings ein eher schwacher demokratischer Auftrag, denn bei Sachfragen ist es häufig so, dass eine mehrheitlich gewählte (und dann möglicherweise in Ermangelung einer glaubwürdigen Alternative bestätigte) Partei anders entscheidet, als die Bevölkerung in einem Referendum entscheiden würde.

Wobei solche Überlegungen mit Vorsicht zu genießen sind, denn sonst ist bald keine demokratische Entscheidung mehr legitimiert, die nicht einem Referendum entspring. Es wird sich nämlich in der politischen Debatte immer einen finden, der „keine glaubwürdigen Alternativen“ sieht.

Bei wichtigen Weichenstellungen ist meiner Meinung nach ein direkter Entscheid des Souveräns beinahe unerlässlich. Zumindest aber muss den BürgerInnen eine niederschwellige Widerspruchsmöglichkeit gegeben sein.

Nach dem zweiten Weltkrieg durften die ItalienerInnen (ohne Südtirol) zwischen Republik und Monarchie wählen. Autonomiestatute in Spanien müssen vom Volk genehmigt werden. In Österreich führt eine Gesamtänderung der Bundesverfassung zur obligatorischen Volksabstimmung. Kärnten und Saarland stimmten über ihre staatliche Zugehörigkeit ab, ebenso bedurfte die Unabhängigkeit Montenegros der Zustimmung der BürgerInnen. Und auch in Schottland reichte nicht die Mehrheit der SNP, um die Unabhängigkeit zu erklären.

Bei wichtigen Weichenstellungen ist meiner Meinung nach ein direkter Entscheid des Souveräns beinahe unerlässlich.

Dem kann ich zweifellos beipflichten, aber dass die Bestätigung einer Landesregierungspartei in ihrem Amt über 65 Jahre hinweg einem schwachen demokratischen – also vom Souverän – Auftrag entspricht finde ich trotzdem ein wenig gewagt.
Klar war die SVP 1969 „erst“ 21 Jahre an der Macht, nach dem ersten Autonomiestatut abgewählt wurde sie aber noch lange nicht.
Andererseits verstehe ich natürlich auch, dass eine wie oft auch immer wiederholte Wiederwahl kein Freibrief ist, über alle Köpfe hinweg zu regieren. Meine Frage lautet aber: Wie sollen die SVPler das zu verstehen bekommen, wenn wir bei jeder Landtagswahl ganz brav kuschen und sie munter weiter an die Macht schicken?

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