Mehr Autonomie bei den Finanzen?
Autonomiereform (7/10)

von Thomas Benedikter

Recht oft wird auf der Webseite des Südtirol-Konvents das Thema »Steuerhoheit« und Einnahmen des Landes angesprochen. Nun ist es gerade bei Letzteren dem Trentino und Südtirol gelungen, mit dem »Sicherungspakt« vom Oktober 2014 ihre Einnahmen zu stabilisieren. Dieses Abkommen mit Rom — für den Normalbürger komplett unverständlich — legt einen Fahrplan für die Beiträge der beiden Länder zur Sanierung des Staatshaushalts fest, ohne die Grundregel für ihre Einnahmen seitens des Staats außer Kraft zu setzen, die da lautet: 9/10 des Aufkommens der staatlichen Steuern auf Landesebene gehen an das jeweilige Land. 2014-2017 ist dieser Beitrag mit 833,15 Mio. Euro relativ hoch, 2018-2022 sinkt er auf jährlich 477 Mio. Euro und ab 2023 wird neu verhandelt. Mit einer unglaublichen Zahlenakrobatik zwischen Kürzungen, Sonderbeiträgen, Verzicht auf zustehende Zahlungen, Ausgleichsbeiträgen für Grenzgemeinden und Lastenübernahmen für neue Zuständigkeiten wird ein unvermeidlicher Schritt verschleiert: Die autonomen Länder Trentino und Südtirol waren bisher überfinanziert und werden auf ein mit Italiens Finanzkraft kompatibleres Maß zurückgeschraubt. Mit dem Sicherungspakt von 2014 werden die Länder bis 2022 netto per Saldo nur mehr maximal 8/10 statt der bisherigen 9/10 des Aufkommens der Staatssteuern auf Landesebene erhalten. Nachdem die autonomen Länder 20 Jahre lang (1990-2009) Nettoempfänger bei den öffentlichen Finanzen waren, ist dies seit 2010 (Mailänder Abkommen in Kraft; dieses Thema wird in einem POLITiS-Dossier vertieft) nicht mehr so. Im Vergleich mit den meisten anderen Regionen kommen sie aber mit einem blauen Auge davon. Nicht so ist es mit dem Aostatal, wohl weil zu klein; auch nicht mit Sizilien, weil zu mächtig. Doch liegt der finanzielle Beitrag Südtirols zum Staat pro Kopf immer noch deutlich hinter jenem der Regionen Norditaliens.

Mit dem Sicherungspakt — bei den derzeitigen Umständen sicher ein Erfolg von Rossi und Kompatscher — hat sich Südtirol unter einen Rettungsschirm vor weiteren willkürlichen Kürzungen durch die Regierung geflüchtet. Denn Italien muss bei einem Gesamtschuldenbestand von über 2.200 Mrd. Euro weiter eisern sparen, auch bei den Regionen. Mit dem neuen Verfassungsartikel 119 kann der Staat auch mit einfachem Staatsgesetz einseitig in die Finanz- und Steuerpolitik der Regionen eingreifen. In Artikel 120 der Verfassung behält sich der Staat vor, Regionalregierungen dann abzusetzen, wenn finanzielle Missstände auftreten. Mit Schutzklausel und Sicherungspakt ist Südtirol vor weiteren Zugriffen gefeit und hat mehr Planungssicherheit.

Wie Harald Mair auf  nachgerechnet hat, hat Südtirol aber nicht den heuer 5,4 Mrd. Euro umfassenden Haushalt zur Verfügung, sondern nur 4,66 Mrd Euro. Die Zwangsbeiträge an den Staat werden als Durchlaufposten getarnt, und der Haushalt des Landes 2016 liegt real unter jenem von 2015, 2009, 2010 und 2011.
Auf diesem Hintergrund über einen Ausbau der Finanzautonomie oder gar Finanzhoheit des Landes nachzudenken, fällt schwer. Bis 2022 hat das Land Ruhe im Finanzkonflikt bzw. wird nur geringe Zusatzbeiträge an den Staat leisten müssen, die in einigen Klauseln des Sicherungspaktes versteckt sind. Dann wird eine Klärung und Vereinfachung der Regelung angesagt sein, sonst blickt hier mit etwas Glück nur mehr der Chefkämmerer des Landes durch. Mit der 8/10-Beteiligung am Steueraufkommen wäre Südtirol im Vergleich mit deutschen Bundesländern, Schweizer Kantonen und Autonomen Gemeinschaften Spaniens immer noch gut bedient. Für die Absicherung dieser Regelung reicht nun ein Brief von Renzi an Faymann genauso wenig wie ein Schreiben von Fitto an Durnwalder in Sachen Toponomastik. Diese Grundregel muss vielmehr zum integralen Teil des Autonomiestatuts werden, die nicht mit normalem Staatsgesetz, sondern nur mit Verfassungsgesetz abgeändert werden kann unter Beachtung eines anzustrebenden Vetorechts des Landtags. Die bis heute vorgesehene Flexibilität beim Abschnitt VI des geltenden Autonomiestatuts (Abänderbarkeit mit bloßem Staatsgesetz) hat nämlich immer nur dem Staat genutzt. Das neue Finanzierungsabkommen konnte er nur mit einer rechtsstaatlich äußerst bedenklichen Waffe aufzwingen: Er hat einfach zustehende Zahlungen zurückgehalten und mit langen Rechtsverfahren vor dem Verfassungsgericht die betroffenen Regionen mürbe gemacht. Mit diesem Missbrauch von Flexibilität muss Schluss sein, indem das ganze Statut einschließlich der Finanzbestimmungen Verfassungsrang erhält.

Bestehende Befugnisse endlich nutzen
Nicht genutzt hat das Land hingegen die vom Autonomiestatut (Art.82) eingeräumte Möglichkeit, bei der Feststellung der Einkommenssteuern durch den Staat aktiv mitzuwirken. Unlogisch ist dabei die Begrenzung auf die Einkommenssteuer, denn vermutlich liegt die Steuerhinterziehung bei der Mehrwertsteuer noch höher. Südtirol muss diese Zuständigkeit erweitern und nutzen. Eine solche Mitwirkung kommt direkt dem Landeshaushalt zugute, indem Steuerhinterziehung effizienter bekämpft wird und 8/10 der Einnahmen in den Landeshaushalt fließen. Die Landesverwaltung verfügt aufgrund ihres feinmaschigen Netzes an Leistungen und Beiträgen sowohl an Unternehmen wie an Einzelpersonen und Organisationen über eine Fülle von Daten, die zwecks Kontrolle der Wirtschaftstätigkeit und Erfüllung der Steuerpflichten herangezogen werden können. Die staatliche Finanzpolizei deckt jährlich hunderte Fälle von Steuerhinterziehung auf, kann aber aufgrund von Personalmangel diesen Dienst nicht ausweiten. Die Bozner Einnahmenagentur ist Schlusslicht bei den Kontrollen in Italien und so steigt die entsprechende »Erfolgschance« bei den Unternehmen. Immerhin gehe die Finanzpolizei laut aktuellen Daten von einem geschätzten Wert von 1,5 Milliarden Euro aus, der dem Fiskus in der Region Trentino-Südtirol entzogen werde. Laut Salto würde der weit größere Anteil dieser Summe Südtirol betreffen. Damit wäre das durch den Sicherungspakt verlorene Zehntel an Einnahmen (per Saldo 8/10, vgl. oben) mehr als kompensiert.

Diese Mitwirkungsmöglichkeit ist zwischen autonomen Ländern und Staat nie mit Durchführungsbestimmung konkretisiert worden. Der Grund ist ein relativ banaler: Das finanziell relativ gut ausgestattete Südtirol hatte kein Interesse an zusätzlichen Steuerkontrollen. Im Gegenteil, in der Ära Durnwalder ist sogar von offizieller Seite beklagt worden, dass zu viele Steuerkontrollen durchgeführt würden. Zudem wird oft beklagt, dass der Steuerdruck ohnehin schon zu hoch sei. Zum einen stimmt das nicht, denn die Abgabenquote liegt in Südtirol bei rund 39%, deutlich unter dem italienweiten Durchschnitt; zum anderen geht es nicht um die Erhöhung von Steuern, sondern um die Einhebung geschuldeter Steuern.

Übergang der Finanzämter ans Land
Ein konkreter Schritt zu mehr autonomer Verantwortung bei den öffentlichen Finanzen ist der schon beschlossene Übergang der staatlichen Finanzämter (»Einnahmenagenturen« in Italien) an die autonomen Länder, der noch mit Durchführungsbestimmung geregelt werden muss. In den Augen der Bürger wäre das Land damit nicht nur die zentrale Instanz für die öffentlichen Ausgaben, sondern auch die wichtigste Behörde für die Einhebung der Steuern. Einhebungs- und Verausgabungsverantwortung fielen dann zusammen, denn rund 8/10 des Aufkommens der staatlichen Steuern fließen den Ländern zu. Finanzämter als Teil der Landesverwaltung bringen eine Reihe von Vorteilen: Einerseits kann die Verwaltungseffizienz des Landes auch in diesem zentralen Teil der öffentlichen Verwaltung zur Geltung kommen, zum andern kann dieser Dienst bürgernäher, dezentraler und zweisprachiger organisiert werden als bisher. Obwohl die Zahl der Unternehmer und der Erwerbstätigen, somit der steuerpflichtigen Subjekte zugenommen hat, hat der Staat bei den Agenturen für Einnahmen gespart und in den letzten Jahren laut neuester Daten seit 2010 sogar Personal abgebaut. Die Eingliederung der Steuereinhebung in die Landesverwaltung bzw. zumindest die Führung durch das Land bietet auch die Chance für mehr Transparenz. Die Unabhängigkeit der Steuerverwaltung wäre in gleichem Maß gewahrt wie für die Eintreibung von Landesabgaben. Darüber hinaus könnten die Rechte der Steuerzahler ausgebaut werden, etwa mithilfe eines Steuer-Ombudsmans.

Steuerhoheit für Südtirol?
Schon öfters auf diskutiert wurde die Steuerhoheit, also die Übertragung von zumindest Teilen der Steuergesetzgebung ans Land, wie etwa bei der Immobiliensteuer GIS geschehen. Noch weiter gehen Überlegungen, einen Anteil der Staatsschulden vom Staat zu übernehmen, um sich dadurch aus der Pflicht des Beitrags zur Haushaltssanierung zu befreien. Gerade der gewaltige Schuldenstand Italiens (über 130% des BIPs derzeit) steht einer Regionalisierung von wesentlichen Steuerarten auf absehbare Zeit entgegen. Solange der Staat auf einem derartigen Schuldenberg sitzt, verbietet sich eine solche Reform aus Stabilitätsgründen, vor allem weil die Einheitlichkeit des Steuersystems verloren geht. Damit würde zwischen den Regionen ein Steuerwettbewerb ausgelöst, den heute die EU bei der Unternehmensbesteuerung zwischen den Mitgliedstaaten mit Müh und Not einzudämmen versucht. Diesen Wettbewerb gibt es in Italien schon in kleinem Maßstab (IRAP, regionale IRPEF, Kfz-Zulassung) und er löst vor allem in jenen Regionen Unmut aus, die keine günstige Finanzierungsregel haben. Eine Teil-Regionalisierung von Steuerregelungskompetenzen kann der Staat nur symmetrisch durchführen, was sich Italien wiederum mittelfristig nicht leisten kann.

Serie: 123456-7-8910

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